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框架协议采购:政府采购方式的持续完善与创新

发表时间:2021-07-29 14:32

□文/王丛虎 王萌星


  政府采购方式的不断创新与完善是政府采购制度走向成熟的重要标志。我国政府采购制度虽然起步较晚,但伴随着经济的快速发展和信息技术的广泛应用,却有迎头赶上并弯道超越的趋势。协议供货、定点采购作为我国特有的政府采购方式,在实践中逐渐得到完善,而框架协议采购则是其得以发展完善的结果。

  一、框架协议采购的政策背景

  随着中国市场经济体系的逐步完善,政府采购作为有效配置公共资源的市场化手段越来越得到党中央、国务院的重视。2018年11月,中央深改委五次会议通过的《深化政府采购制度改革方案》强调要建立现代采购制度;同月,国务院办公厅颁布的《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号)则提出要营造公平竞争的市场环境;2019年7月,财政部出台的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)要求推动政府采购市场公平竞争开放;2020年12月,财政部发布的《政府采购法(修订草案征求意见稿)》新增政府采购框架协议采购方式;2020年12月,财政部发布《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),对政府采购协议框架的适用范围、交易流程、监管主体与事项等进行了详细规定。这将是我国第一次以规章形式确定采购方式,也将为小额零星采购明确具体程序,堪称我国政府采购方式的重大完善创新。

  二、框架协议采购方式的亮点

  所谓框架协议采购,简单而言,就是指采购人或集中采购机构针对一定期限内的采购需求,预先建立能够提供该项需求服务的供应商库;当需求实际产生时,由采购人在预先建立的供应商库中选择供应商,并授予合同。《征求意见稿》界定了小额零星采购如何进行、如何监管等问题,归纳总结《征求意见稿》内容,可以发现其有不少亮点。

  第一,明确了两阶段原则。框架协议采购保持了原来协议供货的内容,仍分为协议订立与合同授予两个阶段。《征求意见稿》中对具体流程作了详细规定,确保两阶段的过程可控、程序正当。

  第二,界定了采购适用范围。《征求意见稿》在总结协议供货经验的基础上,将框架协议采购适用范围限定为:集中采购目录以内品目,采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的;未纳入集中采购目录的品目,同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准,采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定,单笔采购金额低于政府采购限额标准,由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的;确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目。

  第三,列明了采购原则。《征求意见稿》明确规定,框架协议的订立要基于一定时期的采购需求、并遵循量价对应和带量采购的原则。相比协议供货而言,这显然是一个进步,不仅克服了协议供货选择成交供应商的随意性,也避免了采购人“只招不采”的弊端。

  第四,规定了采购期限。为解决协议供货时限不明的问题,《征求意见稿》明确规定货物项目有效期限不超过1年,服务项目有效期不超过3年,并规定供应商只能在有效期限作为供货单位,期满后必须重新公开征集供应商。

  不难看出,相比较原来的协议供货和定点采购,政府采购框架协议方式更加完善,也更加规范,关于交易流程、监督管理等规定均有较强的可操作性。

  三、框架协议采购的意义

  第一,节约政府采购成本。因为框架协议采购事先设定了供应商库和采购规则,能够提升采购效率,缩短零星采购、重复性采购的时间,简化流程,满足紧急采购需求。框架协议采购作为一种即将确立的法定采购方式,能够有效减少为规避法律风险采用公开招标实施小额零星采购的情形。此外,框架协议采购一定程度上也能发挥规模效应,有利于降低价格,解决采购成本虚高问题,真正实现节约财政资金的目标。

  第二,优化政府采购营商环境。框架协议采购的公开透明性为供应商提供了更加公开、公正的交易竞争市场,也优化了营商环境。一方面,破除了协议供货和定点采购中的“备选库”“资格库”歧视性待遇,为更多供应商进入政府采购小额零星市场提供了可能,也有利于其广泛参与市场竞价;另一方面,框架协议采购明确了各利益相关主体的权责,规范了采购流程及参与各方的行为。

  第三,推动我国政府采购制度与国际规则接轨。框架协议采购作为国际社会两阶段采购的变革,是基于我国政府采购实践而提出的。客观地说,框架协议采购既能与国际采购规则对接,也适应中国国情。当下,欧美各国在公共采购中也在不断完善协议采购方式,如美国联邦政府有不确定交付合同和一揽子采购协议方式,美国《联邦采购条例》按照一定时期内采购数量是否确定来分类订立框架协议采购;再如,欧盟近年来也将框架协议采购扩展到了大型能源、水电工程项目的采购中。

  四、框架协议采购的完善

  随着框架协议采购在实践中的应用,或将出现新的问题,这就要求有关部门认真研究《征求意见稿》,在最终确定的框架协议采购方式管理办法所规定的框架下,规范程序、明确权责、不断完善。

  第一,强化运行程序的规范性。采购人或集采机构应不断强化框架协议采购运行程序的规范性,以确保采购活动的依法合规。为此,在框架协议订立阶段,应严格规范采购需求、征集公告、征集文件、响应文件的编制与公示,按照价格或质量优先法自行评审或组织评审小组评审,不实行资格入围、不设置隐性门槛,保障供应商广泛参与。在合同授予阶段,采购人要遵照二次竞价、比例分配、顺序轮候和直接选定原则,确保以公开透明的方式在供应商库中确定最终提供服务的供应商,并在省级以上人民政府财政部门指定媒体上公布成交结果,并按照政府采购相关规定进行履约验收。

  第二,理清参与各方的职责与权限。在框架协议采购中,最为重要的是要理清参与各方的角色定位。需要特别关注的是,政府采购当事人、评审小组成员等要恪守职业道德,依法履职尽责;财政部门工作人员要自觉履行监督管理职责。另外,采购各方在适用框架协议采购方式时,还要恪守上位法,如《政府采购法》《政府采购法实施条例》等相关规定。

  第三,强化对框架协议采购的评估。框架协议采购作为政府采购领域的新生事物,各地在落实和探索的过程中,难免出现问题,比如采购人和供应商之间可能会就采购价格和数量产生分歧,合同授予环节采购人直接选定供应商的方式可能会在执行过程中出现争议等。这都需要有关部门加强评估,及时调整优化。

(责编:罗帆)



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